Uitbreiding begraafplaats ’t Lentfert

4.2.1 Uitgangspunten van de Omgevingsvisie en de Omgevingsverordening Overijssel 2009

De Omgevingsvisie Overijssel 2009 betreft een integrale visie die het voorheen geldende Streekplan Overijssel 2000+, het Verkeer- en vervoerplan, het Waterhuishoudingsplan en het Milieubeleidsplan samen brengt in één document. Hiermee is de Omgevingsvisie het integrale provinciale beleidsplan voor de fysieke leefomgeving van Overijssel. De Omgevingsvisie is op 18 november 2008 vastgesteld door Gedeputeerde Staten en op 1 juli 2009 vastgesteld door Provinciale Staten.

Leidende thema's voor de Omgevingsvisie zijn:

• Duurzaamheid;
• Ruimtelijke kwaliteit.

Deze thema's zijn in de Omgevingsverordening in definities verankerd. De definitie van duurzaamheid luidt: “duurzame ontwikkeling voorziet in de behoefte aan de huidige generatie, zonder voor toekomstige generaties de mogelijkheden in gevaar te brengen om ook in hun behoeften te voorzien”. Duurzaamheid vraagt om een transparante afweging van ecologische, economische en sociaal-culturele beleidsambities.

De definitie van ruimtelijke kwaliteit luidt: “het resultaat van menselijk handelen en natuurlijke processen dat de ruimte geschikt maakt en houdt voor wat voor mens, plant en dier belangrijk is". Ruimtelijke kwaliteit is het resultaat (bedoeld en onbedoeld) van menselijk handelen en natuurlijke processen. De provincie wil ruimtelijke kwaliteit realiseren door, naast bescherming, ook vooral in te zetten op het verbinden van bestaande kwaliteiten en nieuwe ontwikkelingen. De essentiële gebiedskenmerken zijn daarbij uitgangspunt.

De hoofdambitie van de Omgevingsvisie is een toekomstvaste groei van welvaart en welzijn met een verantwoord beslag op de beschikbare natuurlijke hulpbronnen en voorraden. Enkele belangrijke beleidskeuzes waarmee de provincie haar ambities wil realiseren zijn:

• door meer aandacht voor herstructurering wordt ingezet op een breed spectrum aan woon-, werk- en mixmilieu’s; dorpen en steden worden gestimuleerd hun eigen kleur te ontwikkelen;
• investeren in een hoofdinfrastructuur voor wegverkeer, trein, fiets en waarbij veiligheid en doorstroming centraal staan;
• zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik bij bebouwing door hantering van de zogenaamde ‘SER-ladder’; deze methode gaat ervan uit dat eerst het gebruik van de ruimte wordt geoptimaliseerd, dan de mogelijkheid van meervoudig ruimtegebruik wordt onderzocht en dan pas de mogelijkheid om het ruimtegebruik uit te breiden, wordt bekeken; hierbij is afstemming tussen gemeenten over woningbouwprogramma’s en bedrijfslocaties noodzakelijk;
• ruimtelijke plannen ontwikkelen aan de hand van gebiedskenmerken en keuzes voor duurzaamheid.

Uitvoeringsmodel Omgevingsvisie Overijssel 2009

De opgaven, kansen, beleidsambities en ruimtelijke kwaliteitsambities voor de provincie zijn in de Omgevingsvisie Overijssel 2009 geschetst in ontwikkelingsperspectieven voor de groene omgeving en stedelijke omgeving.

Om de ambities van de provincie waar te maken, bevat de Omgevingsvisie een uitvoeringsmodel. Dit model is gebaseerd op drie niveaus, te weten:

• 1. generieke beleidskeuzes;
• 2. ontwikkelperspectieven;
• 3. gebiedskenmerken.

Deze begrippen worden hieronder nader toegelicht.

Generieke beleidskeuzes.

Generieke beleidskeuzes zijn keuzes die bepalend zijn voor de vraag of ontwikkelingen nodig dan wel mogelijk zijn. In deze fase wordt beoordeeld of er sprake is van een behoefte aan een bepaalde voorziening. Ook wordt in deze fase de zgn. ‘SER-ladder’ gehanteerd. Deze komt er kort gezegd op neer dat eerst bestaande bebouwing en herstructurering worden benut, voordat er uitbreiding kan plaatsvinden.

Andere generieke beleidskeuzes betreffen de reserveringen voor waterveiligheid, randvoorwaarden voor externe veiligheid, grondwaterbeschermingsgebieden, bescherming van de ondergrond (aardkundige en archeologische waarden), landbouwontwikkelingsgebieden voor intensieve veehouderij, begrenzing van Nationale Landschappen, Natura 2000-gebieden, Ecologische Hoofdstructuur en verbindingszones etc. De generieke beleidskeuzes zijn veelal normstellend.

Ontwikkelingsperspectieven.

Als uit de beoordeling in het kader van de generieke beleidskeuzes blijkt dat de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling aanvaardbaar is, vindt een toets plaats aan de ontwikkelingsperspectieven. In de Omgevingsvisie is een spectrum van zes ontwikkelperspectieven beschreven voor de groene en stedelijke omgeving. Met dit spectrum geeft de provincie ruimte voor het realiseren van de in de visie beschreven beleids- en kwaliteitsambities.

De ontwikkelperspectieven geven richting aan wat waar ontwikkeld zou kunnen worden. Daar waar generieke beleidskeuzes een geografische begrenzing hebben, zijn ze consistent doorvertaald in de ontwikkelingsperspectieven. De ontwikkelingsperspectieven zijn richtinggevend en bieden de nodige flexibiliteit voor de toekomst.

Gebiedskenmerken.

Op basis van gebiedskenmerken in vier lagen (natuurlijke laag, laag van het agrarisch cultuurlandschap, stedelijke laag en lust- en leisure-laag) gelden specifieke kwaliteitsvoorwaarden en –opgaven voor ruimtelijke ontwikkelingen. Het is de vraag ‘hoe’ een ontwikkeling invulling krijgt.

Aan de hand van de drie genoemde niveaus kan worden bezien of een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk is en er behoefte aan is, waar het past in de ontwikkelingsvisie en hoe het uitgevoerd kan worden.

Figuur 3.1. geeft dit schematisch weer.

Figuur 3.1. Uitvoeringsmodel Omgevingsvisie Overijssel

4.2.2 Toetsing van het initiatief aan de uitgangspunten Omgevingsvisie Overijssel 2009

Indien het concrete initiatief, de uitbreiding van een begraafplaats aan de bebouwde kom van Rijssen, wordt getoetst aan de Omgevingsvisie Overijssel ontstaat globaal het volgende beeld.

Generieke beleidskeuzes

De locatie is gelegen aan de rand van de bebouwde kom van Rijssen. Er is geen sprake van “bestaand bebouwd gebied” als bedoeld in de Omgevingsverordening Overijssel 2009. Ten aanzien van de generieke beleidskeuzes is de motivering van de locatiekeuze aan de hand van de SER-ladder van belang.

Op grond van paragraaf 2.1.3. van de Omgevingsverordening Overijssel 2009 voorzien bestemmingsplannen uitsluitend in stedelijke ontwikkelingen die een extra ruimtebeslag op de groene omgeving leggen wanneer aannemelijk is gemaakt:

• dat er voor deze opgave in redelijkheid geen ruimte beschikbaar is binnen het bestaande bebouwd gebied en de ruimte binnen het bestaand bebouwd gebied ook niet geschikt te maken is door herstructurering en/of transformatie;
• dat mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik binnen het bestaand bebouwd gebied optimaal zijn benut.

Ten aanzien hiervan wordt het volgende opgemerkt.

A.

Er is sprake van een uitbreiding van een bestaande begraafplaats. Vanuit doelmatigheid is het gewenst uit te gaan van een uitbreiding van een bestaande begraafplaats in plaats van een nieuwe afzonderlijke begraafplaats elders in Rijssen.

Bovendien ontbreekt binnen 'bestaand bebouwd gebied' in Rijssen de ruimte voor een begraafplaats. Binnen afzienbare termijn zijn geen locaties beschikbaar die voldoen aan de randvoorwaarden voor een begraafplaats, waaronder voldoende oppervlakte. Herstructurering en/of transformatie in bestaand stedelijk gebied zijn doorgaans kapitaalintensieve opgaven. Deze operaties slagen in het algemeen alleen als er voldoende herontwikkelingswaarde wordt verkregen. Bij begraafplaatsen is er uitsluitend sprake van kosten niet van opbrengsten. Huidige en de komende herstructureringsopgaven in de kern Rijssen zullen derhalve geen soelaas bieden.

B.

Een begraafplaats is niet per definitie een stedelijke voorziening. De locatievereisten van een begraafplaats vragen om een specifieke locatie die voldoende rustig is, voldoende ruimte biedt en die voor bezoekers uitstekend bereikbaar is. Deze vereisten maken het bijzonder lastig om in bestaand stedelijk gebied een geschikte locatie te vinden terwijl de periferie van de kern bijzonder geschikt is voor de vestiging van dergelijke voorzieningen.

C.

Met de ontwikkelingsperspectieven wordt de ruimtelijke ontwikkelingsvisie van de provincie Overijssel vorm gegeven. Hiervoor gelden de gebiedskenmerken als onderligger. In de Omgevingsvisie Overijssel 2009 is vermeld dat het ontwikkelingsperspectief een hoofdkoers op provinciaal niveau geeft. Dit vraagt maatwerk op lokaal niveau. De begrenzing van de gebieden moet worden gezien als signaleringsgrens. Bij doorvertaling naar gemeentelijk niveau betekent dit dat er nog variaties en detailleringen kunnen voorkomen.

Omdat ontwikkelingsperspectieven geen functies bepalen maar een ruimtelijk ontwikkelingsperspectief schetsen voor een combinatie aan functies is er, naast een lokale invulling van de begrenzing, ook ruimte voor lokale afwegingen binnen de ontwikkelingsperspectieven.

De ontwikkelingsperspectieven zijn dan ook niet normstellend maar richtinggevend. Afwijkingen van de ontwikkelingsperspectieven zijn mogelijk als daar op lokaal niveau maatschappelijke of sociaaleconomische redenen voor zijn, mits de ruimtelijke kwaliteit conform de gebiedskenmerken wordt versterkt en er voor de beoogde ontwikkeling geen sprake is van een MER-plicht.

In het voorliggende geval gaat het om een locatie aan de rand van de bebouwde kom van Rijssen in directe aansluiting op intensieve woonbebouwing.

Een begraafplaats voorziet in een belangrijke maatschappelijke behoefte. Realisering van de uitbreiding ervan op korte termijn is dringend gewenst.

Onder deze omstandigheden is er ruimte voor de uitbreiding van de begraafplaats op de gekozen locatie. In dit hoofdstuk wordt uitgebreid aangegeven dat wordt voldaan aan de ruimtelijke kwaliteitseisen die vanuit de gebiedskenmerken aan een ruimtelijke ontwikkeling worden gesteld terwijl er geen sprake is van een MER-plicht.

Op grond van het vorenstaande wordt de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling in overeenstemming geacht met de generieke beleidskeuzes.

Ontwikkelingsperspectieven

De opgaven, kansen, beleidsambities en ruimtelijke kwaliteitsambities voor de provincie zijn geschetst in ontwikkelingsperspectieven voor de groene omgeving en stedelijke omgeving. De ontwikkelingsperspectieven zijn verdeeld in perspectieven voor de groene ruimte en voor de stedelijke omgeving. In de groene ruimte gaat het - kort door de bocht - om het behoud en de versterking van het landschap en het realiseren van de groen-blauwe hoofdstructuur alsmede om de ontwikkelingsmogelijk- heden voor de landbouw en andere economische dragers. In de stedelijke omgeving is de uitdaging om de economische centra bereikbaar te houden en door herstructurering de kwaliteit van de woonomgevingen en bedrijfslocaties te vergroten.

Op grond van de Omgevingsverordening wordt in het kader van de toelichting op het bestemmingsplan gemotiveerd dat de nieuwe ontwikkeling past binnen het ontwikkelingsperspectief die in de Omgevingsvisie Overijssel voor het gebied is neergelegd.

In figuur 3.2. is een uitsnede van de perspectievenkaart behorende bij de Omgevingsvisie opgenomen.

Figuur 3.2. Uittreksel Ontwikkelingsperspectievenkaart Omgevingsvisie Overijssel 2009

Het plangebied ligt grotendeels binnen het ontwikkelingsperspectief 'buitengebied - accent veelzijdige gebruiksruimte (mixlandschap)'. Deze gebieden zijn bedoeld voor gespecialiseerde landbouw, mengvormen van landbouw-recreatie-zorg, landbouw-natuur en landbouwwater, bijzondere woon-, werk- en recreatiemilieus, die de karakteristieke gevarieerde opbouw van het cultuurlandschappen in deze gebieden versterken. Naast de bescherming van kwaliteiten wil de provincie vooral ontwikkeling en dynamiek benutten voor duurzaamheid en ruimtelijke kwaliteit.

Een smalle strook tussen de twee woningen aan de noordzijde van het plangebied en langs de randen (met name het zuidwesten, zuiden en zuidsoosten) van het plangebied bestaat uit "EHS: concreet begrensde EHS, bestaande natuur". De bouwmogelijkheden binnen deze zone zijn echter dusdanig marginaal, dat deze geen nadelige effecten zullen hebben op de aanwezige waarden van de EHS.

Zoals reeds bij de 'generieke beleidskeuzes' is vermeld, geven de ontwikkelingsperspectieven een hoofdkoers op provinciaal niveau. Dit vraagt maatwerk op lokaal niveau. De begrenzing van de gebieden moet worden gezien als signaleringsgrens. Bij doorvertaling naar gemeentelijk niveau betekent dit dat er nog variaties en detailleringen kunnen voorkomen. Aangegeven is dat er in dit specifieke geval aanleiding is de voorgenomen ontwikkeling niet strikt en letterlijk aan de ontwikkelingsperspectieven te toetsen maar om de ontwikkeling ruimer te bezien. Voor een nadere toelichting hierop wordt kortheidshalve naar dit onderdeel verwezen.

Met inachtneming van de onder de 'generieke beleidskeuzes' gegeven toelichting is er feitelijk sprake van uitbreiding van bestaand stedelijk gebied. Het ontwikkelingsperspectief 'Buitengebied - accent veelzijdige gebruiksruimte/mixlandschap' is dan niet meer van toepassing.

Gebiedskenmerken

Op basis van gebiedskenmerken in vier lagen (natuurlijke laag, laag van het agrarisch-cultuurlandschap, stedelijke laag en lust- en leisurelaag) gelden specifieke kwaliteitsvoorwaarden en –opgaven voor ruimtelijke ontwikkelingen.

1. De natuurlijke laag.

Overijssel bestaat uit een rijk en gevarieerd spectrum aan natuurlijke landschappen. Deze vormen de basis voor het gehele grondgebied van Overijssel. Het beter afstemmen van ruimtelijke ontwikkelingen op de natuurlijke laag kan ervoor zorgen dat de natuurlijke kwaliteiten van de provincie weer mede beeldbepalend worden. Ook in steden en dorpen bij voorbeeld in nieuwe waterrijke woonmilieus en nieuwe natuur in stad en dorp.

De locatie is op de gebiedskenmerkenkaart 'de natuurlijke laag' aangeduid met het gebiedstype 'dekzandvlakten en ruggen'. In figuur 3.3. is dat aangegeven.

Figuur 3.3. De natuurlijke laag: 'dekzandvlakten en ruggen'

Met betrekking tot dekzandvlakte is de ambitie gericht op het beleefbaar maken van de verschillen tussen hoog en laag en tussen droog en nat. Dit kan bijvoorbeeld door een meer natuurlijk watersysteem en door beplanting met 'natuurlijke' soorten. Ook de strekkingsrichting van het landschap kan worden benut.

Het plangebied van het voorliggende plan is gelegen tegen de bebouwde kom van Rijssen in een groen overgangsgebied tussen de stedelijke en de groene omgeving.

Het terrein zal geschikt worden gemaakt voor begraafplaats. Er zullen aanvullende groenvoorzieningen en paden worden aangelegd. Daarnaast zal er sprake zijn van een waterpartij. De hoogteverschillen in het veld zullen zoveel mogelijk in tact worden gelaten. Ook zal bij de inrichting aansluiting worden gezocht bij de strekkingsrichting van het landschap. Bij nieuwe aanplant wordt voornamelijk gebruik gemaakt van inheemse soorten.

2. De laag van het agrarisch-cultuurlandschap

In het agrarisch cultuurlandschap gaat het er altijd om dat de mens inspeelt op de natuurlijke omstandigheden en die ten nutte maakt. Hierbij hebben nooit ideeën over schoonheid een rol gespeeld. Wel zijn we ze in de loop van de tijd gaan waarderen om hun ruimtelijke kwaliteiten. Vooral herkenbaarheid, contrast en afwisseling worden gewaardeerd. De ambitie is gericht op het voortbouwen aan de kenmerkende structuren van de agrarische cultuurlandschappen door óf versterking óf behoud óf ontwikkeling of een combinatie hiervan.

De locatie is op de gebiedskenmerkenkaart ‘de laag van het agrarisch-cultuurlandschap’ aangeduid met het gebiedstype “jonge heide- en broekontginningslandschap”. In figuur 3.4. is dat aangegeven.

Figuur 3.4. De laag van het agrarisch-cultuurlandschap: ' jonge heide- en broekontginningslandschap '

Kenmerken jonge heide- en broekontginningslandschap

Kenmerkend voor het jonge heide- en broekontginningslandschap waren oorspronkelijk de grote oppervlakte aan – voormalige – natte en droge heidegronden. Deze waren functioneel verbonden met het essen- en oude hoevenlandschap; hier werd geweid en werden de plaggen gestoken voor in de stal; in de stal bemeste plaggen dienden als structuurverbeteraar en bemesting voor de akkergronden op de essen. Na de uitvinding van kunstmest ging deze functie verloren en werden deze gronden grotendeels in cultuur gebracht. Aanvankelijk kleinschalig en min of meer individueel door keuterboertjes, later werd de ontginning planmatig en grootschalig aangepakt (tot in de jaren 60 van de 20e eeuw). De grote natte broekgebieden ondergingen een vergelijkbare ontwikkeling, waardoor de natte en de droge jonge ontginningen nu gelijkenis vertonen. Daarnaast zijn vanaf 1750 vanuit de landgoederen en buitens ook veel van de voormalige heidegronden voor de jacht en houtproductie bebost. Dit heeft geresulteerd in grote en kleinere landbouwontginningslandschappen en in landschappen van grote boscomplexen en (nooit ontgonnen) heidevelden, zoals op de Sallandse Heuvelrug.

Ten opzichte van omliggend essen- en hoevenlandschap zijn de landbouwontginningen relatief grote open ruimtes, deels omzoomd door boscomplex. Erven liggen als blokken aan de weg geschakeld. Wegen zijn lanen met lange rechtstanden. Vaak zijn het 'inbreidings'landschappen met rommelige driehoekstructuren als resultaat.

Ook sommige recente heringerichte agrarische landschappen worden tot deze categorie gerekend, omdat van het oorspronkelijke landschap niets meer terug te vinden is.

De ontwikkelingen in het 'jonge heide- en broekontginningslandschap' zijn”

• schaalvergroting van de bebouwing op agrarische erven;
• transformatie landbouwerven tot burgererven en de introductie van het 'hobby'-vrijetijds/woon- landschap met bijbehorende vormen van grondgebruik en dierhouderij (paardenbakken); werklandschappen veranderen langzaam in vrijetijds- en consumptielandschappen;
• door de broze samenhang en de geringe eigen kwaliteit van dit landschapstype valt het landschap uiteen in afzonderlijke onderdelen en/of verschuift het accent in de beleving van de open ruimte naar de (bedrijfs)kavel.

De ambitie

De ambitie is gericht op een stevige impuls aan de ruimtelijke kwaliteit van deze gebieden en in voorkomende gevallen op een transformatie wanneer daar aanleiding toe is. De dragende structuren worden gevormd door landschappelijk raamwerken van lanen, bosstroken en waterlopen, die de rechtlijnige ontginningsstructuren versterken. Binnen deze raamwerken is ruimte voor verdere ontwikkeling van bestaande erven en soms de vestiging van nieuwe erven, mits deze een stevige landschappelijke jas krijgen.

Sturing

Als ontwikkelingen plaats vinden in de agrarische ontginningslandschappen, dan dragen deze bij aan behoud en versterking van de dragende lineaire structuren van lanen, bosstroken en waterlopen en ontginningslinten met erven en de kenmerkende ruimtematen.

In dit geval is er sprake van een open terrein dat aan drie zijden is omzoomd met bos. Dit geeft het plangebied karakter. Het is de opzet om de bosstroken te handhaven en waar mogelijk te versterken. Met de inrichting zal met het landschap rekening worden gehouden door handhaving van de openheid en het aanbrengen van een lineaire structuur.

3. De stedelijke laag en de 'lust- en leisurelaag'

De locatie heeft op de gebiedskenmerkenkaarten ‘de stedelijke laag’ en 'lust- en leisurelaag' geen bijzondere eigenschappen. Deze gebiedskenmerken kunnen derhalve feitelijk buiten beschouwing worden gelaten.

Conclusie van de toetsing aan provinciaal beleid.

Geconcludeerd kan worden dat de in dit voorliggende bestemmingsplan besloten ruimtelijke ontwikkeling in overeenstemming is met het in de Omgevingsvisie Overijssel 2009 verwoorde en in de Omgevingsverordening verankerde provinciale ruimtelijk beleid.